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房地产税是否能替代土地出让收入?

发布时间: 2019-04-09 11:14:32

来源: 搜狐焦点东莞

分类: 业界访谈

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关于“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法”再度引起热潮的议论。房地产税是否能替代土地出让收入

2019年政府工作报告强调“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法”。与2018年用词相比,“稳妥”转为“稳步”,表明财税改革的大背景下,为健全地方税体系,房地产税立法工作正在有序推进。
  我国房地产保有环节的税收规模相对小,占地方财政收入比例远低于国际水平。我国房地产保有环节的税种包括房产税和城镇土地使用税,2017年规模分别为2604.3亿和2360.6亿,仅相当于地方本级税收收入的3.8%和3.4%。
  2016年,地方本级财政收入中,土地出让收入占比28.6%,房地产相关税收占比17.1%。
  房地产相关税收主要有11种,其中5种是针对不动产的开发建设、交易和保有征收的,主要包括耕地占用税、土地增值税、契税、房产税和城镇土地使用税;其他是房地产行业涉及的税收,主要有增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税。这些税收集中在房地产开发建设环节,2016年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方本级财政收入的比重分别为9.3%、4.4%和3.4%。
  目前,一线城市房地产市场已经进入存量房时代,二手房成交占比超50%。随着我国城市化推进,新房成交占比正不断下降,土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势;叠加减税降费,地方财政压力将进一步凸显。
  房地产税改革,目的在于健全地方税体系,使房地产税替代土地出让收入成为地方政府重要财政收入来源。在存量房时代,地方政府房地产相关税收的主要税源应该集中于交易和保有环节。国际上,房地产税是地方的主要税种,样本经济体房地产税占地方税收比重均值达50%。为使我国地方政府财政收入适应未来存量房时代新形势,房地产税改革势在必行。
  税率、税收优惠和税基规模是决定房地产税规模的关键因素。其中,税率是房地产税的名义税率;在从价征收模式下,税基即房地产资产价值,规模取决于存量房数量和市场公允价格;税收优惠是各类导致实际计税依据和税基差异的因素,包括起征额、免征面积、评估率、特定用途或群体减免、房贷抵扣等多种形式的税收优惠。

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  考虑数据可得性,我们设定模拟征收的住房房地产税测算方法:房地产税规模=名义税率*全国存量住房价值*征税住房占比
  (1)全国存量住房价值
  以应征城镇存量住房的市场价值为税基。我们认为,农村宅基地不在征税范围内,一是土地所有权归属村集体,二是宅基地不能流通、难以测度市场价值,三是征收成本高、税收规模小、收益成本不合理。
  我国尚未统计最新存量房面积,我们根据2015年人口抽样调查数据计算得到城镇住宅存量建筑面积,加上2016-2017年的城镇住宅竣工和农民自带房进城面积、减去拆迁折旧的面积进行估算。2018年底全国城镇存量住房建面279.7亿平,按2017年商品住宅销售均价7613.8元/平计,2017年底全国城镇存量住房价值为213万亿元。
  (2)名义税率
  房地产税名目众多,以采取“计税价值*税率”的样本国家和地区为例,名义税率整体在0.3%至5%之间。
  (3)征税住房占比
  为兼顾居民居住需求、税收公平和市场调节作用,各国房地产税基本配套优惠减免政策。如英国会对低收入群体、学生等特殊群体实行房地产税收的减免、日本对于人口少于30万人的城市免征都市规划税、美国部分州为鼓励企业发展减免房地产税等。
  我国对个人自住房开征房地产税,也将配套灵活的税收优惠,以保障居民基本居住需求、体现税负公平。其中,我们认为免征面积将是主要税收优惠措施。根据2015年全国人口抽样调查,全国城镇人均住房面积低于20平、30平、40平和50平的家庭户占比分别为20%、43.8%、62.4%和75.2%。我们分别采用人均免征面积12平、20平、30平、40平和50平模拟全国征税住房的占比。
  模拟房地产税规模测算模型中,征税住房占比由人均免征面积和城镇家庭人均住房建面分布结构决定。因此,税收方案中的名义税率和免征面积,是模型中决定模拟房地产税规模的税制因素。
  测算显示,模拟房地产税规模受税收优惠和综合名义税率的影响均十分显著。当税率在0.3-4%,人均免征面积在0-50平方米,模拟房地产税规模变动范围大,最少仅228、最多可达85184亿。
  当给定人均免征面积,分别为0、12、20、30、40和50平时:综合名义税率每提升0.5个百分点,模拟房地产税规模分别增加10648、7034、4906、2797、1345和380亿。当给定综合名义税率时:人均免征面积分别为12、20、30、40、50平,模拟房地产税规模较没有免征面积分别减少34%、54%、74%、87%和96%。
  当免征面积超过12平,或税率在4%以内时,模拟全国城镇住房房地产税无法替代土地出让收入。以2017年52704亿为标准,测算模拟房地产税对土地出让收入的替代率。结果表明,当前房价和城镇存量房规模下,模拟房地产税要替代土地出让收入:当免征面积0平时,税率需在2.5%以上;当免征面积12平,税率需在4%以上。因此,当免征面积超过12平,同时税率在4%以内时,模拟房地产税无法替代土地出让收入。


  短期:房地产税无法替代土地出让收入短期内,

模拟房地产税规模无法超过土地出让收入。主要有两个原因:一是考虑合理税负和居民居住需求,税率温和、税收优惠力度较大;二是快速城镇化阶段房地产税规模难以匹及土地出让收入和房地产交易税费,为避免冲击土地财政,地方政府征收动力不足,征收力度受限。
  第一,为避免居民税负过重,税率温和、税收优惠较大。我们测算,考虑居民房地产税负担能力,2017年合理的住房房地产税规模1678-19579亿,仅占2017年地方财政收入0.8-9%,和2017年土地出让收入5.3万亿相距甚远。
  用房地产税收入比衡量居民的房地产税负担,计算方法为房价收入比(房产价值/居民收入)*综合实际税率(房地产税金额/房产价值)。根据我们的研究报告《当前房地产市场风险状况评估》,以8个欧洲成熟经济体为对比样本,样本国家房地产税收入比均值2.2%,以房地产税作为地方主体税种的英国、法国、荷兰和捷克房地产税收入比分别为6.7%、4.1%、1.2%和0.6%。以0.6-6.7%作为我国合理的房地产税收入比区间,对应的合理房地产税综合实际税率0.1-1%。当人均免征面积30平,对应的合理房地产税综合名义税率在0.3-3.5%。
  第二,快速城镇化阶段,地方政府难以摆脱土地财政依赖,征收动力不足,征管力度受限。我国当前仍处于快速城镇化阶段,地方政府城市和基础设施建设财政支出规模大,土地财政是分税制改革后地方政府筹集大量财源推动市政建设和补贴工业发展的重要收入来源。2009-2016年土地出让收入和房地产相关税收占地方本级财政收入的比例平均为46.9%;其中,土地出让收入占地方本级财政收入比重平均为31.7%,大部分用于城乡和基础设施建设。
  短期房地产税不能替代土地出让收入,房地产税对预期有显著影响。但是开征房地产税,地方土地出让收入预期将有下滑,所以,房地产税与土地出让收入,在一定时期存在“跷跷板”关系,此消彼长,不能完全替代。

责任编辑: tang

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